二十国集团完善国际金融架构的中国方案

二十国集团完善国际金融架构的中国方案
2016-04-13 17:09:07
完善国际金融架构一直是二十国集团（G20）峰会的重要议题。中国担任G20主席国后顺势而为，重启国际金融架构工作组，与各方携手完善国际金融架构。经过近一年的密集沟通和讨论，2016年7月成都财长和央行行长会后，G20已形成了《迈向更稳定、更有韧性的国际金融架构的G20议程》，围绕扩大SDR的使用、增强全球金融安全网、推进国际货币基金组织（IMF）份额和治理改革、完善主权债重组机制和改进对资本流动的监测与管理等五个方面提出了一系列建议，争取在杭州峰会上为G20完善国际金融架构贡献出“中国方案”。
    主动有为，重启国际金融架构工作组

    2008年全球金融危机爆发，凸显了国际货币体系的内在缺陷和完善全球金融架构的必要性。人民银行周小川行长在G20伦敦峰会前夕刊发了《关于改革国际货币体系的思考》的文章，建议改革和完善现行国际货币体系，强调充分发挥特别提款权（SDR）的作用，激发了国际社会对国际货币体系改革的热烈讨论。此后，G20持续推进国际货币体系改革，取得了多项进展，包括成功实现2009年及2012年两轮IMF补充资源，完成总额为2500亿美元的SDR分配，增强了危机救助能力；成功推动国际货币基金组织2010年份额和治理改革，大幅提高了新兴市场和发展中国家发言权和代表性等。

    2011年法国担任G20主席国后，将国际货币体系改革作为主推议题，并设立后来被称为国际金融架构工作组的工作机制。当年3月，中国与法国在南京联合举办了“G20国际货币体系研讨会”，时任法国总统萨科齐专程赴南京参会。但是，2011年下半年欧债危机爆发后，国际社会的注意力聚焦于应对危机，关于国际金融架构的讨论被冲淡。此后，由于IMF 2010年份额和治理结构改革迟迟无法落实，加之缺少有分量的大国推动，G20国际金融架构工作组也在2014年中断了。

    2015年以来，伴随着人民币加入SDR货币篮子的进程，中国与各主要大国就国际货币体系改革问题进行了深入沟通，各国普遍期待中国在这一重要议题上继续发挥领导力。去年习近平主席访美期间，中美两国领导人专门就国际货币体系的改革和发展达成多项重要共识，强调国际金融架构正不断演进以应对在规模、范围和多样性方面都在发生变化的挑战，美国欢迎中方在国际金融架构中发挥更加积极的作用，以应对全球经济挑战。与此同时，主要储备货币国家货币政策出现分化、全球出现了资本流动和汇率的剧烈波动，G20各国特别是新兴市场国家也有强烈的意愿加强对国际金融架构问题的讨论，推动必要的改革。中国审时度势、主动谋划，将完善国际金融架构作为今年G20的重点议题，在G20各国的支持下重启了国际金融架构工作组。

    工作组重启后，顺应法国延续2011年南京研讨会机制的热切期待，人民银行与法国财政部于2016年3月在巴黎联合举办了第二次G20国际金融架构高级别研讨会，又名“从南京到巴黎：国际金融架构高级别研讨会”，周小川行长在会上全面系统地阐述了对国际金融架构工作组主要议题的考虑和设想，与会各方进行了热烈和富有成效的讨论，为G20此后的讨论奠定了坚实的基础。

    多措并举，扩大SDR的使用

    SDR是IMF于1969年创设的一种补充性储备资产，旨在缓解依赖单一主权货币的内在风险。然而由于分配机制和使用范围上的限制，SDR的作用未能得到充分发挥。全球金融危机的爆发再次暴露了国际货币体系的内在缺陷，也引发了国际社会对于增强SDR作用的积极讨论，戛纳峰会对增强SDR货币篮子的代表性提出了具体要求。

    随着中国金融部门的不断开放和人民币国际化的快速发展，人民币于2015年11月30日成功加入SDR货币篮子，这既是国际社会对人民币储备货币地位的权威认可，也增加了SDR的代表性和吸引力。中国担任G20主席国后，与G20各方一道积极推动扩大SDR的使用。

    由于SDR货币篮子比单一货币更为稳定，可以减轻汇率波动的影响，以SDR作为报告货币将使资产价值等统计数据更为客观。事实上，很多国际金融机构已经使用SDR作为报告货币。因此，中国与G20各国积极探讨以SDR作为报告货币的益处。配合4月中旬华盛顿G20财长和央行行长会议，中国率先于2016年4月初同时以美元和SDR发布了外汇储备数据，起到了良好的示范作用。配合7月份成都财长和央行行长会议，中国又于2016年6月底发布了以美元和SDR作为报告货币的国际收支和国际投资头寸数据，取得积极反响。

    SDR债券在二十世纪七八十年代曾一度兴起，但受多种因素影响未能得到持续发展。由于SDR债券可以降低汇率和利率风险，提供多元化的资产配置，人民币加入SDR货币篮子激发了各界对SDR债券新的兴趣。中国从便利SDR债券的发行入手，积极推动SDR债券市场的培育和发展。近日世界银行已获准于我银行间市场发行SDR债券，将在9月杭州峰会前发行首笔债券。目前，G20各国已就支持研究扩大SDR的作用形成重要共识，包括更多地使用SDR作为报告货币以及发展SDR债券市场，以进一步完善现行的国际货币体系。

    创新突破，加强全球金融安全网

    2015年以来，全球资本流动波动加剧，新兴市场和发展中经济体普遍面临资本外流的压力，在此背景下，完善以IMF为核心的全球金融安全网具有重要的现实意义。

    全球金融安全网包括全球、区域、双边及各国自身储备等多个层次，当前面临的主要问题并非总体资源不足，而是各层次之间缺少协调、资源难以整合。在此背景下，中国作为IMF第三大成员国，又是清迈倡议多边化（CMIM）的最大出资国之一，与G20各方协同推动IMF和区域金融安排之间的协调合作。利用今年我担任东盟与中日韩合作机制（10+3）主席国和G20主席国的双重身份，成功促成IMF与CMIM于今年9月开展联合救助演练，考察两者在危机救助中的协调问题。联合演练的倡议取得积极响应，G20呼吁其他区域金融安排与IMF开展类似合作，提高全球金融安全网的有效性。

    多方斡旋，保障IMF资源充足性，完善份额和治理结构

    2016年1月，历时五年之久的IMF 2010年改革方案终于正式生效，新兴市场和发展中国家的发言权和代表性得以大幅提高，中国的份额排名从第六位上升到第三位。在此基础上，各国开始讨论如何推进下一步改革，即完成第15次份额总检查。

    由于2010年改革方案刚落实，一些国家改革动力不足，各方对份额公式等技术问题分歧明显。面对复杂的局面，人民银行主动与IMF开展技术磋商、与各方加强协调。G20各方目前正就完成第15次份额总检查的合理时间安排及提高新兴市场和发展中国家份额占比的改革方向进行磋商，以为下一步改革明确方向。

    另一方面，全球经济面临的不确定性上升，需要保持IMF资源的充足性。在此背景下，中国与IMF及G20国家正就IMF的资源问题进行密集沟通协调，以确保IMF应对经济金融危机的能力。

    着力推动，完善主权债重组机制

    有序的主权债务重组对维护金融稳定和保护债权人利益至关重要。中国已成为全球主要债权国，完善主权债务重组机制符合中国的切身利益。因此，中国根据主权债的现状和问题，有针对性地设计议题和成果。

    前几年，由于阿根廷的主权债券不含集体行动条款等问题，给“秃鹫基金”等少数债权人干扰其主权债重组提供了机会，引发了经济金融动荡。为了避免类似问题重演，G20各方积极推动在主权债券中引入加强的集体行动条款和同权条款。目前在新发行债券中引入上述条款取得了积极进展，中国自身也发挥了表率作用。2016年5月26日，中国财政部在伦敦发行的30亿元人民币国债就纳入了加强的集体行动条款。

    近年来，新兴市场国家债权人地位显著增强，官方融资结构也不断变化。巴黎俱乐部作为全球官方债权人的主要协调机制，也在不断适应新形势的需要。目前，G20各方均表示支持巴黎俱乐部讨论一系列主权债问题，并持续吸纳更多新兴债权国。2016年7月起，韩国正式加入巴黎俱乐部，G20对此表示了欢迎，在7月成都财长和央行行长会上，对“欢迎中国定期参加巴黎俱乐部会议，以及中方发挥更具建设性作用的意愿，包括进一步讨论潜在的成员身份问题”作出了一致表态。

    积极应对，改善资本流动监测和风险防范

    在美联储加息、英国退欧等带来的不确定性导致金融市场波动加剧的背景下，新兴市场和发展中经济体普遍面临资本外流、汇率大幅波动等问题。从危机预防角度，对风险的早期识别和预警至关重要。为此，G20承诺不断完善对资本流动及其风险的应对，并已共同采取措施改善对资本流动的监测，包括加强数据收集、弥补数据缺口等，及早识别资本流动波动带来的风险。IMF也将总结各国经验并整合资本流动管理和宏观审慎政策研究，为各国化解宏观经济金融风险提供参考。

    在过去近一年的时间里，中国积极筹谋、务实推进，与G20各方携手，努力开辟完善国际金融架构的新格局。相信杭州峰会将绘制迈向更稳定、更有韧性的国际金融架构新蓝图，在G20历史上留下浓墨重彩的一笔。

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